2023年11月，国家发展改革委、财政部发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），将新旧PPP项目以2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前是否完成招标采购程序为界，一分为二变成了PPP存量项目和PPP新机制项目，并配套出台了PPP新机制的相关执行规定。在那个环境下的大半年中，各个项目的相关方也只能“且行且看”，或者减缓一些相关工作的开展步调，以期望国家层面能够给出“PPP存量项目”的发展方向。

但是，等来的却是2023年底随之而来的财政部果断废止一批PPP文件的通知，之后地方政府也纷纷同步废止有关地方文件，甚至各地财政部门迅速的裁撤了原来的PPP主管部门。那会儿PPP存量项目的相关方经常会问一个问题：这还能不能合规干的下去了？

2025年8月，翘首以盼的《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号）终于发布。笔者在与同事就文件内容交流中，都对这个文件的第（五）条产生了非常多的好奇：

“鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本，提高公共服务供给效率，实现持续稳健运营。”

一直以来，笔者和团队接触到的PPP存量项目中，无论是整改、变更还是一般事项的商务谈判，甚至对于PPP项目专项合规审查过程中接受政府方委托人的技术咨询时，都把社会资本方的中标条件作为绝对不可调整选项来考虑，概念中均认为如果对于中标条件的调整将可能直接动摇PPP项目合作的根基。很明显，上述文件第（五）条打破了固有认知，将PPP项目在交易结构设计中涉及重要的要素全部变为可谈项，这在以往是几乎不可想象的。以往在PPP项目变更的日常实践中，社会资本方不应PPP变更而额外获利是一个基本的原则；而在现今环境下，支持PPP存量项目稳健运行在文件字里行间变得似乎更加重要，政策层面放开了PPP项目政府方和社会资本方之间的博弈限制。

对于当下来说，如何能将PPP存量项目合法合规的执行下去，笔者想这应该是每一个PPP存量项目参与方的共同愿望。而作为咨询人的自己，相较于“新机制”而更关注存量项目的未来。

笔者在接受某个PPP项目专项合规审查项目中，和委托的实施机构负责人交流过关于PPP的“杂”：一个工程项目，决策要看物有所值和财政承受，以政府采购的方式选定社会资本，签订的是定制化合作协议，组建的是特殊目的项目公司，政府支付的是公共产品和服务可用性对价，看重的是运营成效。但是正是基于上述的“杂”，也就会按照传统的工程项目管理思维惯性来看待PPP、以至于忽略了咨询人的意见，搞出一些“四不像”，诸如PPP合同里大量关于施工管理的条款、以工程付款思路搞固化付费、紧抓运营权利不让社会资本参与等等，而社会资本方为了自身利益也“歪招频频”，本身是一个强调合作的模式，却最终友谊小船说翻就翻，双方对簿公堂打得不可开交。

PPP并未成为“无人认领的孤儿”。无论是关于PPP存量项目分类处理意见和方案，还是最近出台的国办函〔2025〕84号文，按照PPP系统性改革要求，还需要地方政府切实扛得起主体责任。虽然“一案两评”中的“两评”已经成为过去式，但作为采用PPP模式实施纲领性文件的《PPP实施方案》仍应该按照存量项目具体情况进行修编，通过本级人民政府的论证程序，将有关政府支出责任纳入预算管理，并通过签订合同或补充合同的方式加以落实，将流程形成闭环，同时也契合国办函〔2025〕84号文“‘有合同依合同’是存量项目顺利实施的基础和保障”这一重要指导精神。

而对于PPP新机制重启后聚焦特许经营模式和使用者付费、优先引入民营资本的要求，期待其在激活市场投资信心方面能够给投融资体制带来一股全新的气息。